O presente capítulo buscará analisar a situação atual do ensino superior no Brasil por meio de um breve histórico sobre a sua expansão nas últimas décadas e focando na presença, cada vez maior, de grandes empresas como principais responsáveis pela oferta de vagas neste nível de ensino. Nesse trajeto buscaremos descrever o peso econômico desses agentes que tais grupos empresariais obtenham vantagens e influência política, que possibilitam decisões estatais favoráveis aos seus interesses. Cientes da vastidão do tema, que envolve diversas políticas e análises, não pretende esgotar o assunto e, sim, trazer alguns aspectos da atual situação do ensino superior no Brasil.
Desde o início deste século, observa-se uma tendência de crescimento no percentual de brasileiros acima de 25 anos com diploma de ensino superior, passando de 7,3% em 2001 para 12,6%, ou o equivalente a aproximadamente 15,5 milhões de pessoas, em 2013.1 A demanda por formação profissional qualificada e a ampliação do número de concluintes do ensino médio têm incentivado o ingresso na graduação e, consequentemente, pressionado pela ampliação da oferta e por programas de incentivo ao acesso e permanência. Contudo, a baixa oferta de vagas e a forte concorrência para o ingresso em instituições públicas de ensino superior expandiram as oportunidades para o setor privado, resultando em que, nos últimos quinze anos, os grupos educacionais privados que atuam ofertando serviços de educação no ensino superior tenham ampliado fortemente sua participação no setor. De acordo com o Censo da Educação Superior de 2013, o Brasil possuía 2.416 instituições de ensino superior, sendo 304 (ou 13%) públicas e 2.112 (ou 87%) particulares, somando 7,3 milhões de matriculados em cursos de graduação, dos quais 74% estavam em instituições privadas e 26%, em públicas.
A expansão majoritária do setor tem sido fruto de políticas de investimentos no modelo privado de ensino superior, que remontam ao regime civil-militar (1964-1985), sendo a recente política federal de incentivo ao ingresso em universidades com fins lucrativos o ponto mais recente nesta longa trajetória. Vale ressaltar, entretanto, que também se observam, nesse período, políticas de fomento ao acesso em instituições públicas de ensino superior, através de programas de cotas e de expansão do número de universidades federais pelo país, ainda que em menor escala.
Foi durante a ditadura que se instaurou a Lei de Reforma Universitária (Lei nº 5.540 de 28 de novembro de 1968), que estabelecia a presença do setor privado na educação superior como uma estratégia de expansão do sistema universitário no Brasil. A partir da Reforma de 1968, reforçou-se a atuação do Conselho Federal de Educação. Esse órgão, supostamente técnico, era responsável por deliberar acerca da abertura e funcionamento de instituições de ensino superior, mas parte importante dos integrantes deste conselho eram personalidades ligadas à educação privada, sendo estes nomeados diretamente pelo presidente da República. O CFE ganhou uma grande autonomia do Ministério da Educação, e isso possibilitou que incentivos fiscais e tributários fossem criados e recriados, facilitando a expansão do modelo de universidade lucrativa. Além disso, a criação do Programa de Crédito Educativo2, que vigorou a partir de 1976, permitiu repasses financeiros às instituições privadas através de empréstimos para pagamento de matrícula, anuidades e gastos de manutenção dos estudantes.3 O CFE foi extinto em 1994 devido a denúncias de corrupção e tráfico de influência e suas tarefas foram atribuídas ao Conselho Nacional de Educação,4 onde velhos e novos atores empresariais continuaram a atuar fortemente e ganharam peso significativo de representação.
Na década seguinte, o programa de governo voltado ao ensino superior incorporou vários princípios recomendados por organismos internacionais – em especial os do Banco Mundial. No pacote de recomendações propostas por esta organização apresentava-se a ideia de que os governos deveriam dar prioridade de investimento à educação básica, paralelamente a uma redução dos gastos com ensino superior, delegando este papel à iniciativa privada. O baixo grau de expansão das universidades públicas federais durante o governo Fernando Henrique Cardoso é reflexo desta visão. A reforma no campo educacional, nos anos 1990, consolidou o poder de uma “nova burguesia de serviços”, privilegiada pelo modelo de Estado mínimo, que reduziu gastos públicos – e, portanto, aumentou a demanda privada – na área de serviços sociais básicos.5 Em suma, parte importante da educação superior no Brasil foi capturada pela lógica do mercado. Alguns dados comparativos endossam esta afirmação. Em 1957, o percentual de alunos matriculados em instituições públicas de educação superior era de 55,48%, em contraste com 44,52% de estudantes das universidades privadas. Em 1998, o número de matrículas no ensino superior público era de 37,85%, enquanto no setor privado havia 62,14% do total de estudantes. Atualmente, essa proporção é de 74% dos alunos matriculados em universidades privadas e 26%, em instituições públicas.6
A entrada do governo Lula da Silva, observa-se a adoção de programas de acesso ao ensino superior via oferecimento de bolsas para instituições privadas, como o ProUni e, posteriormente, durante o governo Dilma Rousseff, a expansão do financiamento estudantil através do Fies. Ao mesmo tempo em que essas políticas proporcionaram a entrada de milhares de alunos e alunas no ensino superior, também colaboraram para a consolidação de alguns dos maiores conglomerados educacionais do mundo, além de terem suscitado discussões sobre a qualidade do ensino ofertado por essas instituições.
Ante os desafios de ampliação do acesso ao ensino superior, o governo promoveu, na última década, um conjunto de políticas que visavam o aumento da oferta, a redução de disparidades no acesso e a permanência dos estudantes. Dentre as políticas desenvolvidas nos últimos anos, destacam-se o Programa Universidade para Todos (ProUni), o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni), a ampliação de programas como o Fundo de Financiamento Estudantil (Fies), e a criação do Sistema de Seleção Unificada (Sisu), que classifica os participantes do Exame Nacional do Ensino Médio (Enem) para vagas oferecidas pelas instituições públicas, além de programas direcionados para a educação de jovens e adultos (EJA) como o Programa Nacional de Integração da Educação Profissional com a Educação Básica na Modalidade de Educação de Jovens e Adultos (Proeja) e da aprovação da Lei Federal de Cotas, sancionada em 2012.
Dois desses programas são particularmente relevantes para o atual quadro do setor educacional brasileiro, dada a sua magnitude e a sua relação com o setor privado.
O ProUni, criado em 2004 pelo governo federal (Lei nº 11.096/05), tem a finalidade de conceder bolsas de estudo integrais e parciais em cursos de graduação nas instituições de ensino superior privadas que aderem ao programa e que, em contrapartida, contam com isenção de tributos. O programa se destina a estudantes com renda familiar per capita máxima de três salários mínimos, e a seleção dos candidatos se dá através do desempenho verificado no Enem. Desde a sua criação até o segundo semestre de 2014, foram atendidos mais de 1,4 milhão de estudantes, sendo que 70% deles contaram com bolsa integral (MEC, 2015). O número de bolsas oferecidas atingiu, no primeiro semestre de 2015, o maior número desde a sua criação: 213.113, sendo 135.616 integrais e 77.497 parciais.7
Outra importante política voltada para a ampliação do acesso às instituições de ensino superior privada foi a ampliação do Fies. Esse programa, que atualmente tem como agente operador o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), é destinado ao financiamento de estudantes matriculados em cursos superiores não gratuitos8. Para fins de solicitação do financiamento, o estudante deve ter renda familiar mensal bruta de, no máximo, vinte salários mínimos. Entre 2010 e 2013 foram formalizados 1,16 milhão de contratos.9
Do ponto de vista do mercado, o resultado dessas políticas foi o enorme crescimento dos grupos empresariais da área da educação, além de uma vertiginosa concentração do mercado. Em 2012, as instituições de ensino superior privadas movimentaram aproximadamente R$ 30 bilhões, sendo que, em 2009, a movimentação nesse setor fora de aproximadamente R$ 11 bilhões.10
O Brasil possui hoje duas das cinco maiores empresas do mundo no setor educacional. Ocupando o primeiro lugar no ranking mundial está a Kroton Educacional, cuja fusão com a rede de universidades Anhanguera, em 2013, criou a maior empresa no segmento, com um valor de mercado de US$ 6,3 bilhões e mais de um milhão de matriculados no ensino superior distribuídos em centenas de cidades pelo país. De acordo com o seu presidente, Rodrigo Galindo, a empresa é um benchmarking nacional na captação de aluno que utiliza o Fies, com mais de 37 mil alunos matriculados através do programa de financiamento. Em terceira posição no ranking mundial está a Estácio, com valor de mercado de US$ 2,2 bilhões.11 Outra venda importante no segmento foi a da Anhembi Morumbi, em 2005, para o grupo norte-americano Laureate. Sob o novo comando, em 2011, a receita da universidade dobrou para R$ 320 milhões.12
Fusão da Kroton com a Anhanguera, 2013
Fonte: ISTOEDINHEIRO, 2013.
De 2007 a 2013 foram realizadas 180 fusões, aquisições e incorporações de empresas na área da educação. De acordo com o presidente da Consultoria Hoper Educação, Ryon Braga, em nenhum outro país ocorreram tantas transações envolvendo instituições de ensino como no Brasil na última década e não há registro de concentração semelhante nas mãos de instituições com fins lucrativos em todo o mundo.13 As maiores instituições de ensino superior do país, por número de alunos, são privadas lucrativas: a Kroton, após a fusão com a Anhanguera, passou a ter um milhão de alunos; a Estácio, em 2012, tinha 271.000 matriculados; a Laureate, 216.000; seguidas pela UNIP com 160.000 e pela Uninove com 110.000.14
À medida que o ensino lucrativo foi se mostrando um negócio altamente rentável, os empresários, no intuito de ter seus interesses atendidos na agenda pública, organizaram-se cada vez mais em entidades representativas. Algumas das principais são: Associação Brasileira das Mantenedoras do Ensino Superior (ABMES), fundada em 1982, que culminou no Fórum Nacional de Livre-Iniciativa da Educação; o Sindicato das Entidades Mantenedoras de Estabelecimentos de Ensino Superior no Estados de São Paulo (SEMESP); Associação Brasileira das Universidades Particulares (ANUP). Mais recentemente, foi criada a Associação Brasileira para o Desenvolvimento da Educação Superior (ABRAES), representando alguns dos maiores grupos privados financeirizados no país, ou seja, que abriram seu capital e negociam ações na Bolsa de Valores, tais como a Anima, Devry, Estácio, Laureate e Kroton.
Por terem articulações políticas com vários partidos ao mesmo tempo, essas associações conseguem mobilizar legisladores de diversas siglas no Congresso Nacional. Em 2007, foi fundada a Frente Nacional de Apoio ao Ensino Superior Privado, congregando uma série de entidades empresariais. Entre as suas atividades estão seminários, simpósios e eventos para difundir e promover junto ao poder público projetos de lei de interesse do segmento privado.15
Os interesses dos empresários da educação também são privilegiados na composição de instâncias democráticas como a Comissão de Educação e Cultura da Câmara dos Deputados, que possuiu entre seus membros legisladores que atuam paralelamente como administradores do ramo de universidades lucrativas. Em 2006, estiveram presentes na composição da comissão os deputados federais Bonifácio de Andrada (PSDB-MG), dono da FUPAC-UNIPAC; Átila Lira (PSDB-PI), vinculado à direção da Faculdade Santo Agostinho no Piauí; Clóvis Fecury (PFL-MA), dono do Centro Universitário do Maranhão (UNICEUMA).16
O processo de instituição do ProUni desvelou as relações entre o mercado e as políticas de educação no Brasil, pois um dos objetivos principais do ProUni era resgatar as universidades lucrativas, que enfrentavam uma grave crise financeira entre o fim dos anos 1990 e o início da década de 2000.17
Entre a proposta do Projeto de Lei nº 3.582/2004, a Medida Provisória nº 213, de 2004 e a versão final da Lei nº 11.096 que estabeleceu o programa em 2005, houve 292 emendas favoráveis às universidades lucrativas. Originalmente, a proposta do ProUni previa apenas bolsas integrais aos estudantes. Deputados e senadores ligados ao setor educacional privado lucrativo conseguiram modificá-la, criando a modalidade de bolsas parciais, nas quais as empresas oferecem 50% da bolsa e os estudantes do programa arcam com os 50% restantes. Alguns desses congressistas foram a deputada Iris Simões (PTB-PR), na emenda 72; Osvaldo Biolchi (PMDB-RS), nas emendas 163 e 167; e Raquel Teixeira (PSDB-GO), nas emendas 226 e 23618. A ABMES, o SEMESP e a ANUP protocolaram 62 emendas, através de deputados federais vinculados às entidades.
Tanto o ProUni quanto o Fies têm suscitado críticas à ampliação do acesso baseado no sistema privado de ensino superior ao invés de em programas que visem a criação de vagas em universidades públicas, bem como à distribuição das vagas, no sentido de que poucas bolsas são distribuídas para cursos considerados de elite, como Medicina que, em 2014, teve 639 vagas concedidas contra mais de 14.000 para o curso de Pedagogia.19
Em termos de investimentos, também surgem questionamentos sobre os valores direcionados pelo governo para o financiamento privado e quanto o mesmo montante poderia gerar de vagas no sistema público. Em 2014, o governo federal direcionou para o Fies R$ 12,1 bilhões; nesse mesmo ano, o investimento público no ensino superior por aluno foi de R$ 21.000. Nesse sentido, o valor direcionado para o Fies equivaleria a um investimento público em aproximadamente 600 mil alunos. Ainda que essa comparação não seja tão direta, pois uma ampliação de milhares de estudantes no ensino superior exigiria recursos para novas instalações, infraestrutura e corpo docente, o que aumentaria o custo do investimento por aluno, ela serve para apontar a proporção de quanto o governo tem repassado para as instituições privadas em cada uma das suas políticas.
Por outro lado, entre os que defendem o Fies, argumenta-se que essa política pública possibilitou a inclusão de mais de um milhão de estudantes na graduação, colaborando para melhorar a sua qualificação profissional e possibilidades de trabalho, além de apresentar prazos longos de pagamento de parcelas de baixo custo, o que facilita sua contratação por pessoas de renda mais baixa.
Em relação ao ProUni, os críticos argumentam que o número de bolsas oferecido é muito baixo em relação ao número de alunos pagantes – um bolsista para nove pagantes, em média – e que essa política colabora, majoritariamente, para aumentar o lucro das empresas através das isenções fiscais concedidas.20
A expansão das políticas de financiamento, entretanto, tem começado a apresentar preocupações em relação à sua sustentabilidade. Um relatório produzido pela Controladoria Geral da União (CGU), no final de 2015, aponta para um alto nível de inadimplência nos contratos do Fies, além de uma diferença expressiva entre a dotação inicialmente autorizada pela Lei Orçamentária Anual, que previa R$ 1,5 bilhão para o exercício de 2014, e a dotação final realizada, de R$ 12,1 bilhões.21Entre 2013 e 2014, 47,14% dos 315 mil contratos em fase de amortização estavam em situação de atraso e 23,66%, inadimplentes, ou seja, com atrasos superiores a 360 dias. Isso levanta preocupações sobre o déficit no orçamento relativo ao programa, o crescimento do endividamento das famílias com o banco, no caso a Caixa Econômica Federal, e a sustentabilidade desse programa que tem sido um importante motor de ampliação do acesso ao ensino superior no país.
Em relação ao ProUni, também há críticas sobre a qualidade do funcionamento do programa apontadas em relatório produzido pelo mesmo órgão, em maio de 2015. Na auditoria feita pela Controladoria, os seguintes problemas foram apontados: concessões de bolsistas com renda familiar que não atende aos critérios do programa (salário mínimo e meio para bolsa integral e três salários mínimos para bolsa parcial de 50%); candidatos aprovados que deixaram de comprovar ao menos um critério de elegibilidade (escolaridade, residência e renda do grupo familiar) – o índice foi de 12,2%; registro de bolsistas que receberam bolsa e não são brasileiros natos ou naturalizados, condição obrigatória para se aderir ao programa; existência de bolsistas que possuem duas bolsas ativas; seleção de candidatos para campi que não funcionavam; alto índice de ociosidade das vagas das bolsas ofertadas, na média de 22%; além da existência de beneficiários falecidos na situação de matriculados.22
Observa-se, a partir dos breves apontamentos feitos neste capítulo, que o crescimento do ensino privado lucrativo no país tem se beneficiado da disposição do governo federal de ampliar o acesso ao ensino superior, especialmente para populações de baixa renda. Tendo em vista a meta 12 do novo Plano Nacional de Educação, aprovado em 2014, que busca elevar a taxa bruta de matrícula na educação superior para 50% e a taxa líquida para 33% da população de 18 a 24 anos,23 a participação das instituições privadas tem sido um meio importante de acelerar o alcance dessa meta.
Entretanto, diversas questões surgem em relação ao caráter e propósito das políticas públicas desenvolvidas nas últimas décadas para o acesso ao ensino superior. As opções tomadas e reafirmadas por diferentes governos, no período abordado, tiveram como consequência a consolidação de um sistema não apenas dependente do privado, mas do setor privado lucrativo que cresceu,24 no Brasil, em proporções enormes em comparação a qualquer outro país, conforme indica a Figura I anteriormente discutida, com a Kroton possuindo US$ 6,3 bilhões em valor de mercado, e com uma receita líquida de R$ 725 milhões, no segundo trimestre de 2014, 153% maior do que no ano anterior.25
Não é simples identificar se o desenho dessas políticas surgiu da intenção dos governos de garantir acesso ao ensino superior a populações de baixa renda, ou se foi para manter a estratégia já em curso baseada na expansão privada e atender às demandas de lucratividade das grandes empresas, ou, ainda, uma mistura dos dois, tendo em vista as pressões de diferentes grupos políticos.
Sendo assim, o que se pode observar partindo dos dados disponíveis atualmente, ainda que escassos e pouco trabalhados pelo MEC para se tornarem informações consistentes de avaliação da política, é que essas políticas têm apresentado um componente de inclusão social ao possibilitarem o acesso de estudantes de baixa renda ao ensino superior, o que gera possibilidades de mobilidade social para esses novos ingressantes. Porém, ainda é difícil precisar a magnitude real dessa melhora na vida dos jovens beneficiados, tanto por fatores internos ao ambiente educativo (como a qualidade dos cursos ofertados por essas instituições privadas) como pela falta de monitoramento sobre esse público no sentido de verificar as condições de permanência ao longo da graduação, seu rendimento e, posteriormente, as opções de inserção em postos de trabalho que permitam ascensão social.
